Материалы семинара
гражданское общество и общественное развитие

Валери ПЕКЛОУ
 РОЛЬ ОБСЕ КАК ИНСТРУМЕНТА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТОВ. ПРИМЕР ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ

Среди выступавших на семинаре вчера некоторые говорили о неизбежно конфликтных отношениях между гражданским обществом и государственными структурами, отношениях конфликтных и в то же время конструктивных. Однако существуют конфликты, сползание которых к насилию необходимо избегать, чтобы не вызвать человеческих жертв. Для того  чтобы избежать превращения конфликтной ситуации в полномасштабный конфликт используется целый арсенал различных  средств, которые применяются на всех уровнях, но, к сожалению, не всегда оказываются эффективными. И здесь, как уже было продемонстрировано вчера в замечательных выступлениях коллег, гражданскому обществу предстоит сыграть свою ведущую роль.

Я, со своей стороны, решила рассказать вам о неправительственных организациях, как о непосредственных участниках гражданского общества, осуществляющих деятельность по предупреждению конфликтов и об их сотрудничестве с такой специфической международной организацией как Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Эта организация с ярко выраженным гуманитарным характером считает развитие гражданского общества, демократии и прав человека одним из важных средств предупреждения конфликтов с применением насилия.

Деятельность ОБСЕ по развитию гражданского общества как инструмента предупреждения конфликтов в центрально-азиатских республиках бывшего Советского Союза.

1.ОБСЕ и предупреждение конфликтов

Во время холодной войны Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) было лишь трибуной для переговорного процесса между двумя противоборствующими блоками. С падением берлинской стены и переменами начала 90-х годов в СБСЕ произошли стремительные  изменения, которые привели эту организацию в 1992 году во время саммита в Хельсинки к полной переоценке стоящих перед ней задач. С этого времени СБСЕ начинает все больше и больше приобретать черты организации, имеющей целью предупреждение конфликтов в самом широком смысле этого слова.

После совещания в Будапеште в 1994 году признается заинтересованность в сотрудничестве между СБСЕ и неправительственными организациями в урегулировании кризисных ситуаций: «Государства-участники и различные институты СБСЕ создадут благоприятные возможности для более широкого участия неправительственных организаций в деятельности СББСЕ, как это было предусмотрено в разделе 4 Хельсинских соглашений 1992 года. Они будут искать пути наилучшего использования Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе результатов работы и информации, полученных неправительственными организациями»[1].

И совсем недавно в Хартии о европейской безопасности, представленной во время встречи на высшем уровне в Стамбуле, находим подтверждение этой идеи: «Неправительственные организации могут играть важнейшую роль в деятельности по защите прав человека, в поддержку демократии и правового государства. Они являются неотъемлемой составной частью сильного гражданского общества. Мы обязуемся повысить усилить влияние неправительственных организаций с тем, чтобы они могли способствовать развитию гражданского общества и соблюдению прав человека и основных свобод»[2]

 2.      ОБСЕ и республики бывшего Советского Союза

 Оставаясь евро-атлантической структурой, СБСЕ становится также структурой евроазиатской, поскольку в январе 1992 года в его состав в качестве полноправных членов были приняты республики бывшего СССР: кавказские республики (Армения, Азербайджан, Грузия), республики Центральной Азии (Казахстан, Киргизстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан).

Таким образом, СБСЕ, ставшее за это время ОБСЕ, включило в свои ряды все республики бывшего СССР, связанные с этой организацией обязательствами, взятыми на себя еще Советским Союзом, в частности в том, что касается прав человека и сокращения вооружений, и рассматривает их как составные части т.н. «Большой Европы».

 3.      Положение в центрально-азиатских республиках бывшего Советского Союза

 1)      Наличие напряженности в регионе
В Центральной Азии по-прежнему существуют несколько источников напряжения,  среди которых следует назвать следующие:

      -    Кризис, затрагивающий все сферы экономической и общественной жизни. На момент распада Советского Союза национальные экономики республик нуждались в полном восстановлении.
-   Гражданская война в Таджикистане.
-    Вооруженные конфликты по периметру границ республик и их прямые и косвенные последствия : приток беженцев, терроризм в приграничных районах, незаконный оборот наркотиков и торговля оружием, опасности для национальных меньшинств, опасность распространения идеологии религиозного экстремизма (движение Талибан).
-     Ферганская долина, расположенная в центре сразу трех республик (Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан), может рассматриваться как зона этнической нестабильности и потенциальных конфликтов.
-   Произвол, царящий на границах и опасность двусторонних межгосударственных конфликтов.
-   Этнонационализм русских меньшинств (Казахстан).
-   Проблемы окружающей среды и водных ресурсов.

 2)      Положение в области прав человека
Структурный дефицит демократии 
На время своего вступления в ОБСЕ пять центрально-азиатских республик были неспособны соблюдать нормы и выполнять обязательства, принятые в этой организации и относящиеся к т.н. «человеческому измерению» (права человека, политический плюрализм, правовое государство).
Таким образом, они должны были апостериори привести законодательство и практическую деятельность своих стран в соответствие со стандартами ОБСЕ.

Неопределенность национальной принадлежности
Независимость в центрально-азиатских республиках была не столько желаема, сколько оказалась свершившимся фактом, политическая элита смирилась с неизбежным, провозгласив ее в 1991 году после крушения центра; независимость не стала результатом национально-освободительного процесса, что и обусловило известную хрупкость национального самосознания новых государств. Эта хрупкость и неопределенность вызвана также проведением советской властью в период с 1924 по 1936 гг. границ между республиками, которые не имеют ничего общего с географической, экономической или этнической целесообразностью. В каждой из республик имеются довольно крупные этнические меньшинства выходцев из одного или нескольких соседних государств.

 Неправительственные организации и разрешение кризисных ситуаций

В деятельности неправительственных организаций по разрешению кризисных ситуаций можно выделить 4 фазы:

Фаза 1 : Первоначальное вмешательство, включающее в себя следующие действия:

  Ø       Диагностика конфликтной ситуации и определение участников предполагаемых в будущем действий, а также их участие в планируемом вмешательстве.
Ø       Организация встреч для продолжения или облегчения диалога, посредническая деятельность, достижение консенсуса между сторонами или совместное решение проблемы.
Ø       Осуществление теоретической и практической подготовки по разрешению кризисных ситуаций.
Ø       Поощрение действий по разрешению конфликтов на местном уровне.

Некоторые западные неправительственные организации поощряют развитие независимых неправительственных организаций, организаций, связанных с университетами или иных активно действующих на местном уровне структур.

Фаза 2 : Создание возможностей по разрешению кризисных ситуаций на местном уровне

После того как были полностью развернуты усилия в рамках первой фазы, действия по разрешению кризисных ситуаций должны быть  в первую очередь направлены на поддержку местных ресурсов и возможностей по урегулированию конфликтов, а именно: сбор средств из внешних источников, консультации, помощь в организационных мероприятиях, совместное создание материальной базы для осуществления обучения.

Однако это не является общим правилом, и некоторые неправительственные организации не осуществляют эту деятельность и не вступают во вторую фазу.

И напротив, некоторые неправительственные организации видят свою основную задачу именно в реализации мероприятий второй фазы, поставляют соответствующие ресурсы, осуществляют обучение и направляют организационную деятельность местных организаций. Иные неправительственные организации стремятся создать некий консорциум, объединяющий различных местных участников в единую местную организацию, координирующую деятельность по разрешению кризиса.

 Фаза 3 : Повышение эффективности действий по разрешению кризисных ситуаций

Каким образом ее достичь?
С помощью систематического сбора документации, относящейся к деятельности по урегулированию и своевременному предупреждению кризисов.
С помощью обмена информацией между участвующими в разрешении кризиса и сторонами, находящимися вне сферы урегулирования кризисной ситуации.
С помощью оценки тех или иных вмешательств в кризисную ситуацию.
С помощью улучшения координации действий по разрешению кризисных ситуаций.

Для того чтобы деятельность организаций приносила пользу, а не вред местному населению, программы действий должны быть скоординированными и, по возможности, должны выполняться совместно с местным населением; развертываемые усилия не должны быть ни избыточными, ни контрпродуктивными.

Целесообразным является создание механизма, позволяющего документировать и распределять информацию,  оценивать и улучшать координацию действий между участниками урегулирования кризиса.

 Фаза 4 : Создание жизнеспособных учреждений

Долгосрочная деятельность по урегулированию конфликтов требует создания финансово состоятельных и независимых неправительственных учреждений, хотя неизбежным является тот факт, что большая часть используемых финансовых ресурсов будет получаться от правительственных структур.

  Стратегия демократической стабилизации ОБСЕ

а) Сотрудничество между ОБСЕ и неправительственными организациями

 В 1994 году в Варшаве состоялся семинар, посвященный роли ОБСЕ в предупреждении конфликтов на ранней стадии и превентивной дипломатии. Особо была выделена роль неправительственных организаций в глобальном контексте превентивной дипломатии, а также роль этих организаций в становлении демократических институтов. В ходе семинара участники пришли к выводу о том, что сотрудничество между ОББСЕ и неправительственными организациями может быть успешным: «Отдельные государства и СБСЕ в целом могут извлечь определенную пользу от более широкого участия неправительственных организаций в раннем предупреждении конфликтов и в превентивной дипломатии»[3].

В частности это касается следующих аспектов:

  Ø       Свобода действий. Неправительственные организации имеют большую свободу действий, чем официальные представители, они могут проявлять новаторство и работать на различных уровнях.
Ø       Контакты с гражданским обществом. Неправительственные организации и ОБСЕ имеют контакты с разными группами людей, к официальным представителям прислушиваются политики, обладающие правом принятия решений, авторитет ОБСЕ открывает широкие возможности для неправительственных организаций, с которыми ОБСЕ сотрудничает.
     С другой стороны, неправительственные организации имеют доступ ко всем лидерам гражданского общества. Общение неправительственных организаций с политическими лидерами проходит неформально, что может способствовать принятию творческих решений.
     Неправительственные организации могут самыми разнообразными способами влиять на общественное мнение.
Ø       Ресурсы. Неправительственные организации, так же как и ОБСЕ страдают от недостаточного финансирования и нехватки людских ресурсов. Взаимодействие этих организаций может существенно увеличить запасы их ресурсов.
     Неправительственные организации, в отличие от ОБСЕ, могут получать средства из частных фондов для осуществления той или иной специфической деятельности.

На семинаре в Шляйнинге (Австрия) в сентябре 1994 года на первый план были выдвинуты три важные области совпадения интересов ОБСЕ и неправительственных организаций:
-          ОБСЕ и неправительственные организации имеют общие цели в сфере предупреждения конфликтов, в строительстве гражданского общества и в защите прав человека.
-          ОБСЕ и неправительственные организации используют однотипные средства для достижения этих целей: убеждение, диалог и примирение.
-          ОБСЕ и неправительственные организации дополняют друг друга на всех фазах урегулирования конфликтов, от базового до политического и правительственного.

б) Проекты ОБСЕ в Центральной Азии по развитию гражданского общества

По мнению ОБСЕ демократизация государственных структур и гражданского общества являются ключом к стабилизации обстановки. ОБСЕ поощряет деятельность, которая касается т.н. «человеческого измерения».

ОБСЕ полагает, что неправительственные организации являются важным источником информации, в особенности относительно соблюдения прав человека. Основным звеном, обеспечивающим взаимодействие между ОБСЕ и неправительственными организациями, является Бюро по Демократическим Институтам и Правам Человека (БДИПЧ) и особенно его подразделение, именуемое «НО» (неправительственные организации). Их деятельность включает программы по поддержке гражданского общества в Грузии, Кыргызстане и Узбекистане, а также различные виды сотрудничества с местными и международными неправительственными организациями. БДИПЧ организует встречи, посвященные обсуждению проблем «человеческого измерения» в реализацию которых все больше вовлекаются неправительственные организации.

Оперативная деятельность ОБСЕ в Центральной Азии строится на трех основных опорах: бюро по вопросам взаимодействия и связи в Ташкенте, верховный комиссар по делам национальных меньшинств и БДИПЧ.

Ø       Бюро в Ташкенте (мандат истекает 31.12.2000)

 Это бюро является одновременно центром сосредоточения информации и передовым постом по раннему предупреждению конфликтов. Через него в адрес ОБСЕ переправляются отчеты об оценке ситуации с соблюдением прав человека в регионе. Бюро является также инструментом, с помощью которого ведется диалог, и своеобразным приводным ремнем, обеспечивающим, с одной стороны, постоянный контакт с правительствами и различными деятелями гражданского общества соответствующих стран, а с другой стороны, - информирование ОБСЕ о намерениях различных сторон переговорного процесса. Филиалы бюро расположены также в Казахстане, Кыргызстане и в Туркменистане.

Ø       Верховный комиссар по делам национальных меньшинств

 Основной задачей деятельности верховного комиссара является предупреждение этнических конфликтов на ранней стадии, а комиссариат является специальным инструментом превентивной дипломатии.

Ø      БДИПЧ

 На Бюро по демократическим институтам и правам человека держится вся стратегия ОБСЕ в Центральной Азии, поскольку человеческий фактор образует твердую сердцевину любого значимого проекта, связанного с демократизацией общества.

В течение 1999 года и вплоть до июня 2000 года БДИПЧ продолжала реализацию «Совместной программы по развитию прав человека и демократизации в Центральной Азии», которая частично финансируется Европейской Комиссией. Эта программа включает в себя десяток проектов, относящихся к гражданскому обществу, правовому государству и соблюдению прав человека в Казахстане и Кыргызстане. Основным направлением работы здесь являются создание соответствующей среды, способствующей развитию гражданского общества и диалога между правительствами и неправительственными организациями по вопросам оказания помощи в создании и усилении институтов, защищающих права человека.

 Ø       Программа поддержки гражданского общества в Казахстане

 Бюро по демократическим институтам и правам человека в сотрудничестве с представительством ОБСЕ в Алма-Ате, МВД Казахстана и казахским бюро по правам человека и развитию правового государства организовало в 1999 году три встречи между представителями правительства и неправительственных организаций для обсуждения вопроса недопущения пыток в тюрьмах. Во время этих встреч была принята новая форма диалога между правительством и гражданским обществом Казахстана, а также бала выражена воля сторон продвигаться дальше в обсуждении поставленной проблемы.

Последняя встреча в рамках программы развития гражданского общества касалась проблемы свободы вероисповедания.

 Ø       Программа поддержки гражданского общества в Кыргызстане

 6 сентября 1999 года в Бишкеке состоялась третья встреча между правительством и неправительственными организациями, которая была посвящена защите прав человека, развитию гражданского общества и вопросам относящимся к «Омбудсману». Эта встреча была организована Международной Хельсинкской Федерацией, Кыргызским комитетом по правам человека и Европейской Комиссией. Основной целью совещания стало разъяснение роли и ответственности посреднического учреждения в специфических условиях Кыргызстана и способов его взаимодействия с существующей Комиссией по правам человека. В результате дискуссии между представителями государства и неправительственных организаций власти предложили неправительственным организациям принять участие в качестве консультативной группы в деятельности официальной рабочей группы по разработке нового закона по «Омбудсману».

Последняя встреча, состоявшаяся в Кыргызстане в 1999 году (Бишкек, 14 декабря 1999 г.)  между неправительственными организациями и правительством, была посвящена отношениям между законодательными структурами и неправительственными организациями; в частности речь шла о новом законодательстве по неправительственным организациям, о доступе к информации, об ответственности структур, занимающихся усовершенствованием законов, о создании конструктивного взаимодействия между законодательными структурами и неправительственными организациями в рамках существующего законодательства.

Помимо программы помощи гражданскому обществу БДИПЧ пересмотрело закон о неправительственных организациях и выдало соответствующие рекомендации правительству Кыргызстана. С просьбой о пересмотре этого закона к правительству Кыргызстана обратились при посредничестве представительства ОБСЕ в Бишкеке местные неправительственные организации. Программа помощи гражданскому обществу является составной частью совместной программы БДИПЧ и Европейской Комиссии по защите прав человека и демократизации в Центральной Азии и частично финансируется Объединенным Королевством.

 Заключение

 ОБСЕ – большая и гибкая евроатлантическая и евроазиатская организация, основывающая свою деятельность на сотрудничестве. Она имеет в своем арсенале инструментарий, позволяющий ей действовать как на межгосударственном, так и на региональном и местном уровнях. Ее «человеческое измерение» позволяет ей работать на долгосрочную перспективу, углубляя свою деятельность и содействуя развитию гражданского общества. Целесообразной представляется нижеследующая трехуровневая структура взаимодействия ОБСЕ с неправительственными организациями:

-          ОБСЕ, действующая как инициирующая и посредническая структура, цель которой заключается в усилении гражданского общества и демократии с тем, чтобы предупредить развитие конфликтов с применением насилия;
-          Международные неправительственные организации, представляющие в некоторой степени транснациональное гражданское общество и содействующие претворению в жизнь местных инициатив;
-          Местные неправительственные организации, являющиеся составной частью гражданского общества, укрепляющие это общество своей деятельностью.

К сожалению, недостаток финансовых средств и отсутствие долгосрочной бюджетной политики являются основными преградами,  которые ОБСЕ должно преодолеть для того, чтобы вести эффективную политику предупреждения конфликтов.


[1] Budapest Document 1994, Decisions, Chapter YIII, 17

[2] Хартия по европейской безопасности, ОБСЕ, Стамбул, саммит 18-19 ноября 1999 г. Стамбул, ноябрь 1999

[3] Speech by Ambassador John Kornblum to the CSCE Seminar on “Early Warning  and Preventive Diplomacy”, Warshaw, January 1994.