Доклады на 2-й международной конференции по стратегической стабильности

Виктор  Есин
О ЯДЕРНОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ

Ядерная политика России является составной частью военной политики Российской Федерации. Она представляет собой систему официально признанных взглядов на предназначение, роль и место ядерного оружия в обеспечении военной безопасности России, решение задач ядерного сдерживания, поддержание в готовности к применению и развитие ядерных сил (средств) и способы ведения вооруженной борьбы с применением ядерного оружия.

Ядерная политика России формировалась не с чистого листа, а на основе тех положений, что были приняты в Советском Союзе. Став после распада в декабре 1991 г. Советского Союза его правоприемником, Россия вместе с ядерным оружием унаследовала и советскую ядерную политику. Вместе с тем важно отметить, что объявив себя правоприемником Советского Союза, Россия устами своего первого президента Б. Н. Ельцина заявила, что она не считает своим врагом ни одно из государств мира, а в качестве партнеров рассматривает все государства, чья политика не наносит ущерба ее национальным интересам и безопасности и не противоречит Уставу ООН. Это заявление определило принципиальные подходы к формированию военной политики России и ее составной части – ядерной политики. Оно нашло отражение в утвержденных в 1993 году президентом РФ Б. Н. Ельциным Основных положениях военной доктрины Российской Федерации.

В развитие этого документа в части, касающейся ядерной политики России, в 1994-1996 годы были разработаны и утверждены новые положения, отражающие взгляды российского военно-политического руководства на сущность и содержание ядерного сдерживания, порядок принятия решения на применение ядерного оружия и санкционирования его применения. Россия совместно с другими государствами – участниками Содружества Независимых Государств, на территории которых находилось советское стратегическое ядерное оружие (Белоруссия, Казахстан, Украина), ратифицировала Договор между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-1) и с 5 декабря 1994 г. приступила к его выполнению. Однако целостной ядерной политики России в этот период еще не было выработано. Лишь в ноябре 1998 г. на заседании Совета Безопасности РФ были рассмотрены и одобрены Основные положения политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания, а затем и утверждены соответствующим указом президента РФ Б. Н. Ельцина от 31 декабря 1998 г. Этот документ можно считать первым полнообъемным документом, определившим ядерную политику России, которая уже не опиралась на унаследованные от Советского Союза подходы в сфере ядерных вооружений, хотя и ориентировалась на достижение ядерного паритета с Соединенными Штатами Америки.

В Основных положениях политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания закреплено, что ядерная политика России основывается на Конституции Российской Федерации, действующем российском законодательстве и учитывает принятые международные обязательства России. Она имеет ключевое значение в обеспечении благоприятных внешних условий для становления и развития российского государства, осуществления социально-экономической и военной реформ, реализации и защиты национальных интересов, сохранения геополитического положения и статуса Российской Федерации как великой державы. Россия твердо придерживается стратегического курса, предусматривающего:
- последовательное сокращение всеми ядерными державами своих ядерных сил на принципах взаимности и одинаковой безопасности;
- придание всеобъемлющего, универсального характера режиму нераспространения ядерного оружия;
- прекращение испытаний ядерного оружия и их полное запрещение.

В решении задачи предотвращения военных угроз Российская Федерация исходит из приоритета политико-дипломатических, международно-правовых и других невоенных мер, в том числе коллективных действий мирового сообщества, направленных на поддержание мира и пресечение актов агрессии. Вместе с тем, до тех пор, пока в мире не создана надежная система коллективной безопасности, Россия рассматривает свои ядерные силы как основной гарант национальной безопасности и будет поддерживать их потенциал на уровне, достаточном для осуществления ядерного сдерживания. При этом сущность ядерного сдерживания определена как убеждение потенциального агрессора, планирующего или предусматривающего возможность войны против России и ее союзников, в абсолютной бесперспективности достижения силовыми методами военных и политических целей вследствие убедительной демонстрации гарантированной возможности и решимости нанесения ему неприемлемого ущерба в результате применения ядерных сил и средств Российской Федерации. Это убеждение может создаваться как политическими методами по политико-дипломатическим и другим каналам, так и военными – путем демонстрации для достижения целей сдерживания возможностей ядерных сил и средств Российской Федерации. Ядерный потенциал Российской Федерации должен обеспечивать:
- гарантированное сдерживание любого государства (коалиции государств) от агрессии любого масштаба против России и ее союзников с применением агрессором любого оружия, включая оружие массового уничтожения;
- гибкость ядерного сдерживания и его адекватность возникающим угрозам и вызовам;
- заблаговременное выявление критических угроз национальной безопасности России и ее союзников, своевременное оповещение о них военно-политического руководства, обеспечение в заданные сроки принятия и реализации решения о применении ядерных сил и средств;
- поддержание требуемого уровня ядерной безопасности на всех этапах разработки, создания и эксплуатации ядерного оружия.

При этом стратегические ядерные силы (СЯС) России должны решать задачи глобального сдерживания от развязывания ядерной и обычной войны против Российской Федерации и ее союзников, а силы, оснащенные тактическим ядерным оружием, наряду с реализацией ядерного сдерживания на региональном уровне, должны обеспечивать гибкость реагирования на любые изменения обстановки для достижения целей сдерживания.

Применение ядерного оружия Россия рассматривает как крайнюю, вынужденную меру пресечения критических угроз ее национальной безопасности, когда все другие принятые меры не смогли эти угрозы устранить. При этом применение ядерного оружия может быть осуществлено только с санкции президента РФ, являющегося Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Россия никогда не применит ядерное оружие против государств-участников Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), не обладающих ядерным оружием, кроме как в случае вторжения или другого нападения на Российскую Федерацию, ее территорию, ее вооруженные силы или другие войска, ее союзников или на государство, с которым она имеет обязательство в отношении безопасности, осуществляемых или поддерживаемых таким государством, не обладающим ядерным оружием, совместно или при наличии союзнических обязательств с государством, обладающим ядерным оружием. Этих так называемых "негативных гарантий" неядерным государствам Россия неукоснительно придерживается.

Главной целью развития сил и средств ядерного сдерживания России является их поддержание на уровне, гарантирующем национальную безопасность Российской Федерации и ее союзников в любых условиях обстановки. При этом в качестве основных направлений развития сил и средств ядерного сдерживания России определены:
- поддержание такого качественного уровня ядерного потенциала, который обеспечивает решение задач сдерживания при оптимальном количественном составе ядерных сил и средств;
- обеспечение сбалансированного развития и рационального сочетания ядерных сил и средств стратегического и тактического назначения;
- совершенствование систем защиты комплексов ядерного оружия и средств управления ими от несанкционированного применения;
- обеспечение максимально высокого уровня ядерной безопасности;
- принятие комплекса мер по укреплению режима ядерного нераспространения.

Ядерная политика России не направлена против каких-либо конкретных государств или союзов государств. Российская Федерация подтверждает все принятые на себя международные обязательства в области контроля над ядерными вооружениями, в том числе продолжение последовательных и систематических усилий для сокращения ядерного оружия на глобальном уровне с конечной целью ликвидации этого оружия всеми ядерными державами.

Новый этап в формировании современной ядерной политики России наступил после того, как президентом РФ стал В. В. Путин. В январе 2000 г. им была утверждена новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации, а в апреле этого же года – Военная доктрина Российской Федерации. Одновременно Россия ратифицировала российско-американский Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (Договор СНВ-2) и международный Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ).

Эти обстоятельства потребовали внесения корректив в ядерную политику, проводимую Россией в период президентства Б. Н. Ельцина. Нормативно-правовое оформление назревших изменений в ядерной политике России произошло на состоявшемся 11 августа 2000 г. заседании Совета Безопасности РФ, одновременно с определением подходов и направлений дальнейшего реформирования в целом Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2010 года. При этом, еще в рамках ратифицированного Россией, но так и не вступившего в силу Договора СНВ-2 (в связи с незавершенностью ратифицированного процесса конгрессом США), российским военно-политическим руководством было принято принципиальнейшее решение, которое определило новые подходы России к своей ядерной политике не только на период до 2010 года, но и на дальнейшую перспективу. Суть этого решения – не стремиться к достижению ядерного паритета с Соединенными Штатами Америки, а ограничиться приемлемым для России балансом ядерных потенциалов с США. Что это означало в цифрах? По Договору СНВ-2 Соединенные Штаты Америки могли иметь в стратегических наступательных силах до 3-3,5 тысяч ядерных боезарядов (ЯБЗ). Россия же определила для себя потолок в 1,5-2 тысячи ЯБЗ в СЯС, полагая вполне обоснованно, что этого количества ЯБЗ ей достаточно для решения главной военно-политической задачи – обеспечение возможности осуществлять стратегическое ядерное сдерживание от агрессии.

Продиктовано это решение было двумя главными факторами.

Первый фактор состоял в том, что президент РФ В. В. Путин в середине 2000 г. окончательно определил вектор внешней политики России – сближение Российской Федерации с Западом, установление партнерских отношений с США и в целом со странами-членами НАТО. Россия перестала считать Соединенные Штаты Америки врагом, а поэтому отпала необходимость продолжать состязаться с ними в гонке ядерных вооружений.

Второй фактор заключался в том, что военно-политическое руководство России осознало, что главную военную угрозу Российской Федерации, как извне, так и изнутри, на обозримую перспективу будут представлять локальные вооруженные конфликты (истины ради, следует заметить, что не всё высшее военное руководство России на тот момент, да и сейчас, согласно с этим выводом). А к предотвращению и нейтрализации таких вооруженных конфликтов, как и к борьбе с вооруженными террористическими формированиями, Вооруженные Силы Российской Федерации оказались не готовыми (о чем свидетельствует ход антитеррористической операции, проводимой российскими федеральными силовыми структурами на Северном Кавказе). Поэтому России следовало незамедлительно переориентировать свои ограниченные финансовые и материальные ресурсы на повышение боевой способности и развитие сил общего назначения Вооруженных Сил Российской Федерации, которые и предназначены для парирования военных угроз, исходящих от локальных вооруженных конфликтов, а не продолжать тратить эти ограниченные ресурсы на избыточное ядерное вооружение, которое по своему предназначению не может быть использовано в локальных вооруженных конфликтах.

Тем самым в ядерной политике России было окончательно покончено со стереотипами, доставшимися ей в наследство от Советского Союза. Да, безусловно, не всё российское общество одобрило эти подходы. Определенная часть населения, главным образом старшее поколение, прожившее большую часть своей жизни в Советском Союзе, с таким подходом в военной политике России не была согласна. Но в условиях становления демократии в России, это нормальное явление. Представляется, что и в Соединенных Штатах Америки далеко не все население одобряет американскую военную политику.

После прихода к власти в США в 2001 году республиканской Администрации во главе с президентом Дж. Бушем-младшим, когда стало ясно, что Соединенные Штаты Америки выйдут из Договора между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО) и не ратифицируют Договор СНВ-2, политическое руководство России приложило максимум усилий, чтобы не дать развалиться сложившейся системе стратегической стабильности. Эти усилия в конце концов были восприняты Администрацией Дж. Буша-младшего. На состоявшихся в 2001 году саммитах В. В. Путина и Дж. Буша-младшего было достигнуто принципиальное согласие сторон на разработку и последующее подписание Договора между РФ и США о сокращении стратегических наступательных потенциалов (Договор СНП). Способствовало этому произошедшее укрепление российско-американского сотрудничества по многим направлениям внешнеполитической деятельности, особенно после трагических событий 11 сентября 2001 г., связанных с террористическими актами в Нью-Йорке и Вашингтоне.

Когда в апреле 2002 г. российскому военно-политическому руководству стало ясно, что Договор СНП может быть подписан в конце мая этого же года на очередном саммите в Москве, то президент РФ В. В. Путин провел суженное совещание членов Совета Безопасности РФ, на котором были не только окончательно обсуждены положения готовившегося к подписанию Договора СНП, но и подходы к корректировке ядерной политики России, в том числе с учетом предстоящего выхода США из Договора по ПРО. Главное в принятом решении заключалось в необходимости пересмотра Россией ранее утвержденных параметров развития СЯС, которые были ориентированы на Договор СНВ-2.

24 мая 2002 г. в Москве президент РФ В. В. Путин и президент США Дж. Буш-младший подписали Договор СНП, который предусматривает обязательство сократить и ограничить стратегические ЯБЗ России и США таким образом, чтобы к 31 декабря 2012 г. их суммарное количество на стратегических носителях ядерного оружия у каждой из сторон не превышало 1700-2200 единиц. При этом каждая сторона сама определяет состав и структуру своих стратегических наступательных вооружений, исходя из установленного суммарного предела для количества ЯБЗ. Подтверждено также, что Договор СНВ-1 остается в силе в соответствии с его положениями.

Договор СНП подлежит ратификации в соответствии с конституционными процедурами каждой из договаривающихся сторон и вступит в силу в день обмена грамотами о ратификации.

Американская сторона 7 марта 2003 г. завершила процесс ратификации Договора СНП. Российская сторона намеривалась ратифицировать этот Договор в конце марта 2003 г., но проведение США, Великобританией и их союзниками без согласия Совета Безопасности ООН военной акции по свержению в Ираке режима Саддама Хусейна помешало этому. Рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания РФ повторно внесенного президентом РФ В. В. Путиным законопроекта о ратификации Договора СНП, текст которого согласован с комитетами Государственной Думы по обороне и международным делам, возможно в середине мая 2003 г. Как представляется, этот законопроект будет поддержан как Государственной Думой, так и Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

В рамках подготовки к ратификации Договора СНП по поручению президента РФ В. В. Путина в России силами научно-исследовательских учреждений под эгидой Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации был выполнен Системный проект по разнородным силам и средствам ядерного сдерживания. Было подтверждено, что России вполне посильно, не обременяя себя непомерными военными расходами, иметь к концу 2012 г. в боевом составе СЯС 1900-2000 ЯБЗ. Из них в ракетных войсках стратегического назначения 550-600 ЯБЗ, в морском компоненте СЯС – от 800 до 850 ЯБЗ и в авиационном компоненте СЯС – до 560 ЯБЗ. Конкретное же количество ЯБЗ в СЯС России к концу 2012 г. будет определяться как возможностями экономики Российской Федерации, так и характером развития военно-политической обстановки в мире. По состоянию на 1 января 2003 г. в СЯС России насчитывалось 4950 ЯБЗ.

Что касается тактического ядерного оружия, то в этой области ядерная политика России не претерпела существенных изменений. Ранее принятое решение о сокращении потенциала тактических ядерных средств до минимально достаточного уровня неукоснительно выполняется, излишествующие ядерные боеприпасы демонтируются и утилизируются.

По существу полностью выполнены взятые в октябре 1991 года еще президентом СССР М. С. Горбачевым, а затем в январе 1992 г. подтвержденные и расширенные президентом РФ Б. Н. Ельциным односторонние обязательства о значительном сокращении арсенала российского тактического ядерного оружия (в ответ на аналогичную одностороннюю инициативу от 27 сентября 1991 г. тогдашнего президента США Дж. Буша-старшего). Россия уничтожила треть своих военно-морских тактических ядерных боеприпасов, половину ядерных боеприпасов для противоракет и ракет-перехватчиков ПВО, половину ядерных бомб для тактической авиации и все ядерные боезаряды для тактических ракет наземного базирования, ядерные артиллерийские снаряды и мины (впрочем возможно, что процесс утилизации ядерных зарядов демонтированных артиллерийских снарядов завершен не полностью из-за недостаточной производственной мощности заводов Минатома России по утилизации выведенных из эксплуатации ЯБЗ). При этом все российские тактические ядерные боеприпасы изъяты из войсковых частей и подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации и они под усиленной охраной хранятся на арсеналах 12-го Главного управления Минобороны России. Вне пределов территории Российской Федерации российское тактическое ядерное оружие не размещено, в отличие от американского тактического ядерного оружия. США разместили до 200 ядерных авиабомб типа В61 на 10-ти авиационных базах в семи европейских странах – членах НАТО (Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Италия, Нидерланды, Турция).

При определении потребного количественно-качественного состава тактических ядерных средств российское военно-политическое руководство исходит из того, что Россия должна обладать таким потенциалом тактического ядерного оружия, который позволял бы ей осуществлять ядерное сдерживание на региональном уровне (без участия СЯС России, которые решают задачу ядерного сдерживания на глобальном уровне). Признано, что для этого достаточно иметь около 3-х тысяч тактических ядерных боеприпасов.

Такая двухуровневая система ядерного сдерживания обеспечит России возможность гибкого и адекватного реагирования на изменения военно-стратегической обстановки и позволит парировать возникающие угрозы ее военной безопасности с минимальными рисками.

В заключение следует отметить, что как у России, так и США, а также других официально признанных ядерных держав существуют обоснованные опасения, что традиционные режимы контроля в области ядерного нераспространения и разоружения уже не справляются с возложенной на них задачей. Негативный опыт последних лет свидетельствует, что имеют место случаи, и не однократно, не просто неисполнения, а и игнорирования достигнутых договоренностей и соглашений, даже когда они юридически закреплены соответствующими решениями ООН (характерный пример – КНДР). Да, по таким случаям, как правило, есть соответствующая реакция Совета Безопасности ООН, однако на системной основе необходимая и на сегодня остро востребованная такая контрольно-управляющая деятельность этим главным органом ООН не осуществляется.

Чтобы навести должный порядок в этих вопросах, а это, несомненно, послужит укреплению и повысит действенность режима ядерного нераспространения и разоружения, представляется целесообразным совместно России и США инициировать создание при Совете Безопасности ООН на постоянной основе Комиссии по обеспечению соблюдения договоров и соглашений по ядерному разоружению и нераспространению ядерного оружия и средств его доставки (возможно и расширение области деятельности этой Комиссии на другие виды оружия массового уничтожения). Создаваемая Комиссия должна обладать, по решению Совета Безопасности ООН, весьма широкими полномочиями, в том числе правом использовать вооруженный персонал ООН для соблюдения обязательств по ядерному разоружению, включая сохранность ядерных материалов, которые могли бы быть использованы для возобновления производства ядерного оружия и других ядерных взрывных устройств, и обеспечения необратимости процесса разоружения. При этом следует использовать богатый опыт миротворческих операций ООН с задействованием вооруженных формирований, предоставляемых государствами-членами ООН, а также опыт комиссий Совета Безопасности ООН по разоружению Ирака-ЮНСКОМ и ЮНМОВИК, хотя он и не во всем был удачным. Безусловно, потребуется специальная подготовка как членов Комиссии, так и воинских формирований для осуществления тех специфических функций, которые будут возложены на них соответствующим мандатом ООН.

Предложенный подход к повышению действенности режима контроля в области ядерного нераспространения и разоружения, конечно же, не является бесспорным. Но его более детальная проработка, при наличии конструктивизма, позволит, как представляется, выработать международно-признанный механизм воздействия, наряду с уже существующими, по нейтрализации угроз, связанных с распространением ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения. Значимость и важность решения этой насущной задачи очевидна и из этого следует исходить России и США, которые имеют обоюдную заинтересованность в поддержании стабильности мирового сообщества.

Об авторе:
 Есин Виктор Иванович, генерал-полковник в запасе, сотрудник института США и Канады РАН