Доклады на конференции
"Основные направления военного строительства в Европейских странах"

Доннели (Chris Donnelly)
Специальный советник Генерального секретаря НАТО
ОБЩИЕ ЧЕРТЫ ВОЕННЫХ РЕФОРМ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ

В течение последнего десятилетия вооруженные силы большинства стран Центральной и Восточной Европы подверглись процессу коренных изменений и сокращений. Окончание "холодной войны" вызвало объективную необходимость реформирования вооруженных сил европейских стран. Кроме того, изменчивая природа угроз их национальной безопасности сохраняет актуальность дальнейшей реформы европейских армий.

Несмотря на различные географические размеры, экономические возможности, геостратегическое положение и принадлежность европейских стран к НАТО и ЕС, преобразование и реформирование армий стран Центральной и Восточной Европы, проходили по удивительно похожему образцу.

Первый этап преобразований характеризовался отсутствием рациональных оснований или целостной идеологии, а также массовым сокращением вооруженных сил на фоне перемен в геостратегической, экономической и политической обстановке. Эти процессы сопровождались закатом коммунистических партий на политическом небосклоне и отсутствием у демократической власти отлаженных механизмов управления. Новые правительства повсеместно испытывали недостаток знаний и опыта в военной сфере, не имели компетентного механизма выработки военной политики и развития своих вооруженных сил. Во многих случаях новая политика сводилась к примитивному ежегодному снижению военного бюджета. В некоторых странах внутренняя политическая борьба повлекла за собой перераспределение вооруженных сил между министерствами и ведомствами (многие из которых ранее не имели к армии никакого отношения), или переподчинение ВС от правительства президенту. В ряде государств политики пытались привлечь армию к борьбе за власть. Это стало еще одной причиной снижения степени реального политического контроля над вооруженными силами.

Характер последующего этапа этих процессов определялся стремлением руководства вооруженных сил сплотиться, чтобы сохранить устои и инфраструктуру вооруженных сил. Среди мотивов, толкавших военных на этот шаг, несомненно имели место и личные интересы. Однако главным фактором стали искренние убеждения, основанные на патриотизме и твердой вере в будущее военной системы, усиленные некомпетентностью новых властей. Конфликт обострялся в связи с нежеланием военных прислушиваться к своих коллегам, высказывающим альтернативные мнения, и естественной инерционностью, свойственной любой хорошей военной машине.

Последствия дали о себе знать очень быстро. Попытки поддерживать огромную, но устаревшую структуру в период резких социальных изменений и экономического упадка имели катастрофические результаты. По мере болезненного продвижения стран Центральной и Восточной Европы к рыночному хозяйству, ресурсы на поддержание вооруженных сил быстро истощались. В большинстве государств это стало заметно не сразу, т. к. военные системы традиционно существовали не только за счет денежных поступлений, но и прямых материальных поставок. Кроме того, социалистические армии имели свои собственные источники получения доходов. Использование этих источников позволяло выживать основным элементам военных структур, несмотря на нехватку реальных денежных средств из государственного бюджета.

Кроме того, центрально- и восточноевропейские страны, никогда не имевшие твердой валюты, испытывали нехватку в высококвалифицированных бухгалтерах и эффективного бухгалтерского учета. Такое понятие как культура финансовой отчетности полностью отсутствовало. Кроме того, не было возможности правительственного и судебного контроля над нарушениями. Особенно ярко это было выражено в сфере обороны, где злоупотребления прикрывались завесой военной секретности. Таким образом, военный сектор в странах Центральной и Восточной Европы очень медленно формировал должную бюджетную систему, а в большинстве государств эта задача так и не была окончательно решена.
Более того, во многих странах вооруженные силы превратились в рассадники коррупции. Неконтролируемое хищение и раздача военного имущества, отсутствие четких руководящих принципов, злоупотребление служебным положением, использование солдат в качестве рабочей силы, откровенные кражи денежных средств - эти и другие разрушительные для военной дисциплины явления становились повсеместными. Результатом стало резкое снижение уровня боевой подготовки, а затем ухудшение условий жизни как солдат и сержантов, так и офицеров, не имеющих доступа к имеющим спрос материальным ценностям. В большинстве своем под удар попали честно служившие люди.

Третьим этапом стал развал системы военных поставок. В условиях отсутствия сбыта на внутреннем рынке военная промышленность пыталась избежать реструктуризации и конверсии в надежде на то, что ее спасет экспорт оружия. Но в действительности, из-за коррумпированности и отсутствия опыта работы в условиях рыночных отношений ВПК стран Центральной и Восточной Европы упустил "окно возможности" выйти на мировой рынок в начале 90-х годов. Из-за отсутствия экспорта и разрушения внутреннего спроса военная промышленность бросилась за помощью к правительству. Предприятия ВПК получили огромные государственные субсидии, но, вместо реорганизации и производства гражданской продукции, потратили их на сохранение многочисленного штата не занятых на производстве рабочих. В течение долгого времени ни одному государству не удавалось обеспечить качество экспортируемых товаров и получать прибыль в условиях отсутствия надежного отечественного рынка. Огромные резервы фундаментальных исследований и функционирующие центры НИОКР позволяли устаревшей структуре ВПК выжить в закостеневшей форме и избежать болезненного реформирования. Однако к настоящему времени эти резервы заметно истощились, и до сих пор не перестроившийся ВПК стоит перед угрозой краха. Теперь реформа военной промышленности будет значительно более трудной и болезненной, чем 10 лет назад.

Во всех странах первый удар, вызванный перечисленными проблемами, пришелся на солдат, проходящий военную службу по призыву. Они первыми пострадали от катастрофически снизившегося уровня боевой подготовки, жизни и быта военнослужащих. В некоторых странах недостатки в организации службы привели к тому, что молодые люди отказались идти в армию, а из-за развала системы комплектования заставить их придти на призывные пункты стало невозможно. Система призыва быстро пришла в упадок, а вместе с ней вымерла и система начальной военной подготовки на патриотических началах в школах и университетах. С этого момента лишь малая часть молодых людей призывного возраста вливается в ряды вооруженных сил. Возможность законного освобождения от военной службы, неэффективность призывной системы и взяточничество привели к тому, что на призывных пунктах практически перестали появляться материально обеспеченные и хорошо образованные призывники. Отныне старая общественно обоснованная система "социалистического братства по оружию" стала достоянием прошлого. И она не может быть восстановлена, поскольку навсегда утрачена социальная основа, ее породившая и поддерживавшая.

Сейчас это легко констатировать с высоты нашего теперешнего опыта, но в начале и середине 90-х годов (в зависимости от страны) картина не была такой ясной. Упадок армии продолжался. Уменьшение количества призываемого личного состава, учащение случаев 'дедовщины' и халатное отношение к этому офицеров, катастрофическое падение уровня подготовки (с последовавшим резким уменьшением престижа военной службы) оказали негативное влияние на и молодых офицеров. Многие просто уволились из рядов ВС. Как никогда просто стало поступить в военное училище, а многие курсанты, имея хорошее техническое образование, стали уходить из училищ в процессе обучения или непосредственно перед выпуском.

Это стало последней каплей в деле самоликвидации старой системы. Вооруженные силы СССР и стран Варшавского договора, построенные по аналогичной модели, возложили на молодых офицеров обязанности по подготовке и воспитанию призывников непосредственно в боевых частях, тогда как почти во всех западных армиях это осуществляется в учебных центрах опытным сержантским составом. Нехватка молодых офицеров вело процесс развала системы боевой подготовки по спирали. Порочный круг замкнулся: уровень подготовки упал, военная техника вышла из строя, увеличился разрыв между командирами и подчиненными, упал боевой дух, а вместе с ним пропала и общественное уважение. Следствием этого явилось устойчивое снижение боеспособности войск, сопровождаемое перманентной утечкой кадров на всех уровнях, что означало развал армии.

В станах, где этот процесс сопровождался ведением боевых действий (как это было в России во время первой чеченской компании), результаты развала проявлялись немедленно.

Поскольку вооруженные силы продолжали сокращаться, офицерский корпус стал слишком громоздким, особенно в руководящем звене, что само по себе представляло проблему для реформирования. Однако попытки решительного сокращения офицерского состава, в свою очередь, тоже были губительными. Увольнение правительством высших офицеров без благодарности, без обеспечения нормальной пенсии и социальной защиты и какого-либо шанса сделать карьеру на другом поприще имело следующие последствия: во-первых, это заставило офицеров, не имеющих другого образования, делать все возможное для того, чтобы остаться в рядах ВС, а во-вторых, деморализовало молодое поколение офицеров и вообще отпугнуло молодых людей от возможности сделать военную карьеру.

Процесс развала вооруженных сил в разных странах проходил разными темпами. Быстро меняющиеся министры обороны делали попытки рационализировать сокращение войск и действовали разными методами. В некоторых частях и соединениях, находившихся под командованием особо одаренных начальников, боеспособность как-то поддерживалась. Сконцентрировав усилия на небольшом количестве частей (полки, эскадрильи, корабли), удалось добиться в них приемлемого уровня готовности.

Но в целом, процесс упадка не был остановлен, и в 90-е годы ни одна из армий республик бывшего СССР и его восточноевропейских союзников смогли приемлемо перестроиться и повысить свою боеспособность до современных требований.

На определенном этапе в большинстве стран центральной и восточной Европы военнослужащие были доведены до отчаяния. Их ужасное положение было очевидно, и единственным выходом казалось увеличение государственного финансирования. "Мы не можем провести реформу, так как на нее нет денег. Реформа - дорогой процесс", - говорили они.
Это правда, что реформа стоит денег, но опыт стран центральной и восточной Европы показал, что всякий раз, когда министерства обороны получали какие-либо средства, они тратились, не для реформирования, а для сохранения старой системы. Производились лишь косметические улучшения, а реформа в сущности была отложена, и ситуация только усугубилась. Реформирование значительно затруднялось, т. к. выделенные деньги тратились на сопротивление переменам.

Для многих стран центральной и восточной Европы заметную роль сыграл "фактор НАТО". В некоторых государствах, желающих войти в блок, командование ВС предложило закупить совершенно ненужные системы вооружений, мотивируя это тем, что оно понадобится для вступления в НАТО. В условиях, когда политическое руководство не имело четкого представления о военных проблемах, этот аргумент выглядел довольно убедительным. Часто западные компании, занимающиеся поставками вооружений, проводили такую же политику. В других странах правительство использовало "требования" НАТО в качестве оправдания за стремление к военной реформе, т. к. не решалось взять ответственность на себя. Такой подход испортил отношения между гражданскими и военными и разрушил доверие общества.

В России "фактор НАТО" использовался по-другому. Поддержка ощущения военной угрозы со стороны НАТО имела целью оправдать сохранение большей чести старой военной инфраструктуры. Это, в свою очередь, отвлекало общественное внимание и перенацеливало средства, предназначенные для реформы.

Последним элементом "фактора НАТО" стала готовность властей и военных ряда стран Центральной и Восточной Европы обратиться к Западу как образцу военного реформирования без учета национальной специфики. Все страны - члены НАТО имеют очень разные структуры ВС, а перед всеми странами Центральной и Восточной Европы стояли разные задачи по реформированию армий. Было чрезвычайно трудно дать получить непредвзятую оценку какой-либо модели и выяснить, какие ее элементы подходят для собственного развития. Власти и военные бросались из крайности в крайность - например, отвергали западный опыт напрочь, или наоборот, погнались за его огульным внедрением под лозунгом "профессионализации", не имея реального представления, что включает в себя это понятие - и сколько оно стоит.

Во многих странах провалилась попытки реформировать армию снизу.
На определенном этапе ставка была сделана на активных молодых офицеров, которые предположительно должны были регенерировать систему, внедряя очевидные для нижестоящих чинов реформы. Это начинание имело временный успех, но молодых энергичных офицеров было мало, и они потерпели неудачу, т. к. не могли преодолеть инерцию средних эшелонов и были задавлены своими начальниками, рассматривавшими все новое как угрозу.

Широкое распространение получила практика отправки офицеров для обучения заграницу, преимущественно в США, Великобританию, Канаду, Францию и Германию. Ожидалось, что вернувшись, они начнут внедрять иностранные системы с новыми идеями. Результат таких командировок оказался неутешительным. Английская пословица гласит: "В слепом царстве - и одноглазый мужик - король"". Но эта пословица оказалась неточной. На самом деле "одноглазые" оказались уродами, несущими угрозу для всей существующей системы. И система соответствующе прореагировала, чтобы защитить себя. В некоторых центрально-европейских странах, не далее, чем в прошлом году (2000), все офицеры, отправленные на обучение за рубеж, были по возвращению уволены, поставлены на нижестоящую или бесперспективную должность, или отправлены служить в какой-нибудь далекий гарнизон. В другой стране все офицеры - руководители ГШ прошли подготовку за рубежом, но сплоченная масса нижестоящих полковников игнорирует их приказы или саботирует на стадии выполнения.

Как часто говорят о гражданском контроле над вооруженными силами, что означало бы подчиненность генералов политикам. Однако в данном случае и гражданский контроль оказывается бы бесполезным, так как полковники, оказывается, не всегда следуют приказам генералов.

Еще одним слабым звеном стала неспособность министерств обороны организовать эффективную систему бюджета и планирования. Проще говоря, их подход к проблеме основывался на взглядах времен "холодной войны", которые выглядели следующим образом: "Вот чего нам хотелось бы иметь при наличии средств, поэтому мы будем пытаться добиться этого, и глядишь - средства появятся." "Все, что нам нужно, это старая система плюс новое вооружение и хорошие солдаты." Этим руководителям не понять, что современный мир не приемлет несоразмерные затраты на оборону, а социальные и экономические изменения лишили старую систему жизнеспособности. Подход западных военных к вопросу планирования расходов на оборону исходит из принципа: "Вот средства, которые мы можем потратить, вот это мы сможем закупить на эти средства, вот наши приоритеты, исходя из современной оценки угроз, т. е. оценки для чего могут понадобиться наши вооруженные силы."

Практически во всех странах еще одним слабым звеном стало отсутствие честной и открытой системы оценки способностей и квалификации офицеров как механизма продвижения по службе.
Без такой системы никакой министр не сможет провести реформу, поскольку у него не будет возможности найти таких офицеров, с которыми можно было бы создавать новую армию, и которые бы на своих постах приводили планы в действия.

Большое внимание в странах Центральной и Восточной Европы было уделено вопросу контроля над вооруженными силами со стороны демократических властей, и мы не будем подробно останавливаться на этом. Часто упускаемый из виду аспект демократического контроля обусловлен компетентностью правительства в деле определения расходов на оборону и направления курса военной реформы. В этом политики многих стран терпели неудачу, зачастую с катастрофическими последствиями. Дело в том, что во многих бывших соцстранах не удалось создать гражданские органы, компетентные в военных вопросах, способных найти взвешенный подход к военной реформе и выдавать объективные рекомендации. Быстрая смена правительств еще более затруднило работу таких органов. Когда правительство полностью полагается на людей в форме в решении военных проблем, уже не правительство, а военные реально решают политические вопросы. Такое положение дел все еще царит в некоторых государствах, несмотря на существование на бумаге - и законодательно утвержденные - механизмы демократического контроля.

В течение нескольких последних лет ситуация в отдельных странах Центральной и Восточной Европы изменилась, упадок ВС остановлен, а перспективы создания армий нового типа выглядят довольно обнадеживающе. Эти страны заглянули в корень проблемы и сейчас готовы сделать решительный шаг, избавиться от пережитков старой системы и построить новую армию. Но это не везде так. В некоторых государствах, таких как Россия, не осознана фундаментальность стоящей проблемы.

В тех странах, где реформа пустила корни, и которые уже могут увидеть плоды перемен, процесс был возглавлен несколькими военными руководителями, которые имели четкое видение проблемы, глубокие профессиональные знания, смелость и решительность. Они сумели вдохновить подчиненных своими идеями, привлечь иностранных специалистов, заручиться твердой политической поддержкой, разъяснить свои цели обществу.
Пройдет еще немало времени, прежде чем реформы, начатые в Центральной и Восточной Европе, будут доведены до конца. Однако осознание того, что чем позже проводить реформы, тем тяжелее это будет сделать, заметно продвигает процесс вперед.