Доклады на конференции
"Внутренние вооруженные конфликты и мировое сообщество"

Александр НИКИТИН
ОПЫТ ГОСУДАРСТВ СНГ В УРЕГУЛИРОВАНИИ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ

Заметная активизация практики организации и проведения миротворческих операций на протяжении двух последних десятилетий является формой проявления глобализации международных отношений.
Новой международной нормой становится делегирование полномочий по вмешательству в конфликт. Между тем механизм такого делегирования не разработан, несовершенен, подчас приобретает форму нелегитимного присваивания полномочий. Развивается практика самостоятельных миротворческих операций региональных организаций и просто созданных ad hoc групп государств. В этой связи нуждается в серьезном совершенствовании механизм формирования и обновления политических мандатов на проведение операций.
Механизм ООН не справляется с задачами постоянной оценки конфликтной ситуации в реальном времени и выдачи обновленных политических установок (обновлением мандата) для стратегического управления операциями. Происходит фактическое "сползание" управления операциями с уровня мирового сообщества на уровень относительно узких ad hoc коалиций, которые руководствуются собственными политическими интересами.
При реформировании ООН целесообразно сосредоточить усилия на поиске политически и организационно приемлемых форм создания Постоянных Сил кризисного реагирования ООН. Наиболее разработанным базовым планом формирования таких сил представляется план, предложенный странам ООН правительством Канады. Создание таких сил предполагает развитие и совершенствование системы долгосрочных типовых соглашений между ООН и рядом стран, имеющих обученные миротворческие контингенты, об оперативном предоставлении таких контингентов и/или вооружений, боевой техники, транспорта и оборудования в распоряжение Постоянных сил кризисного реагирования ООН в случае развертывания операций по решению СБ ООН. Предметом политического согласования остается необходимость и возможность создания в рамках СКР постоянного ядра - небольшого боеготового и мобильного Контингента немедленного реагирования, который мог бы решать задачи оказания срочной гуманитарной помощи и/или стабилизации обстановки и прекращения кровопролития в конфликтных регионах на период мобилизации, сбора и переброски основных СКР, предоставляемых странами-участницами.
Назрело некоторое реформирование системы финансирования МТО в системе ООН. В настоящее время финансирование каждой операции ООН осуществляется ad hoc (метод "несообщающихся корзин") индивидуальным составом стран-участниц. Создание СКР ООН потребует, во-первых, зачета средств, затрачиваемых странами, предоставляющими контингенты, для их подготовки и поддержания в боеготовности, в качестве части их членского взноса в бюджет ООН, а также создания некоторого централизованного фонда МТО. Поскольку введение универсального нового сбора со всех стран-участниц ООН малореально, централизованный фонд может быть создан методом выделения определенной небольшой доли (скажем, 3-5%) от средств, собираемых на каждую уже идущую операцию (сектор каждой "корзины"), что распределит взносы на поддержание СКР в пропорции с уже имеющимися вкладами разных стран в миротворческую деятельность.
Практика операций последнего десятилетия показала не только особую значимость мероприятий по пост-конфликтному разоружению непосредственно вооруженных формирований конфликтующих сторон, но также необходимость специальных кампаний по изъятию или выкупу стрелкового и иного оружия у населения конфликтных регионов.
Затяжной характер внутригосударственных немеждународных конфликтов (МТО в случаях гражданских войн), а также проведение операций в условиях городов, развитой промышленной инфраструктуры требует иной организации, обучения, вооружения воинских контингентов, привлекаемых для осуществления операций. Вслед за относительно краткосрочной фазой использования подразделений армии и ВВС со штатным вооружением и техникой, а иногда и без такой фазы, изначально необходимо относительно длительное использование контингентов для выполнения полицейских функций (контроль паспортного режима, иммиграционных потоков, осуществление обысков и изъятия оружия, блок-посты на транспортных артериях, охрана восстанавливаемых объектов инфраструктуры и пр.). С организационно-технической точки зрения МТО все более становятся (и должны и далее эволюционировать в этом направлении) не столько военными, сколько международными полицейскими операциями, с соответствующей неармейской организацией контингентов, их вооружением (в том числе применением преимущественно оружия нелетального воздействия) и особым обучением, нетиповыми правилами и инструкциями действия в конфликтных регионах.
Учитывая тенденции активизации региональных организаций в проведении МТО, а также уже проявившуюся значительную роль НАТО и растущую роль (и претензии) ЕС/ЗЕС в этой сфере, России целесообразно активизировать диалог с этими структурами по вопросам миротворческой деятельности (в дополнение к существующему взаимодействию с ООН и ОБСЕ).
Политические и правовые аспекты международного признания миротворческой деятельности в регионе СНГ
В целом участие в миротворческих операциях и иных типах миротворческой деятельности в значительной мере определяет место и роль крупных глобальных и региональных держав в современном мире. В целях вклю-ения в мировые политические процессы и воздействия на них с учетом собственных интересов России целесообразно уделять значительное внимание миротворческой деятельности. В то же время, в осуществлении международной миротворческой деятельности представляется целесообразным повысить избирательность, взвесить соответствие политических и иных дивидендов от участия или инициирования различных МТО затрачиваемым на них материальным и нематериальным ресурсам. МТО есть не только деятельность по стабилизации обстановки или разрешению конфликтов. Различные МТО имеют различные политические "равнодействующие", определяющие постконфликтное мироустройство в ныне конфликтном регионе. Необходимо индивидуально определять, в чем перспективные политические, экономические, идеологические или иные интересы России в той или иной миротворческой операции. Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающихся на геополитическом пространстве новых независимых государств, понятия международной миротворческой деятельности и статусы разнотипных миротворческих операций могут быть приложимы к усилиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии/Южной Осетии, Грузии/Абхазии, Азербайджане/Нагорном Карабахе, Молдове/Приднестровье.
При этом операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ/ОБСЕ, согласовавшей в 1993 году мандат на проведение такой операции.
Две относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи - а именно в Южной Осетии и Приднестровье - имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ).
Легитимное вмешательство России в конфликты в Грузии /Южной Осетии и Молдове/Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, может претендовать на статус миротворческой операции в той мере, в какой политико-дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейтральной "третьей силы", равноудаленной от сторон конфликта. В международно-правовом плане применимости понятия МТО к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном этапе способствовало участие в соглашении о приглашении российских воинских контингентов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только правительством Грузии, но и политическим руководством Южной Осетии и, аналогично, не только Президентом Молдовы, но и политическим руководством Приднестровья).
Однако в настоящее время следует взвесить, не является ли политически более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкретных операций как миротворческих (каковыми они все равно не признаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелигитимными политическими и военными образованиями на его территории.
В то же время целесообразно осмысление операции 1992 года по разъединения враждующих сторон в ходе ингушско-осетинского конфликта как уникального примера удачной внутренней миротворческой операции, выполненной силами и с применением тактики действий внутренних войск. По военно-тактическим (разъединение, разоружение, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует основным параметрам миротворческой деятельности по "разниманию" конфликтующих сторон, прекращению этнически-мотивированного насилия.
Операции в Таджикистане и Грузии/Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществляется через международный орган - Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.
При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей - UNMOT в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким образом, можно говорить о переплетении и взаимодополнении двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух региональных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сторон и стабилизации обстановки в конфликтных регионах.
В целях международной легитимизации региональных МТО СНГ представляется целесообразным:
- по политико-дипломатическим каналам и в научно-политической литературе более активно показывать соответствие правовой основы данных операций (мандаты глав государств СНГ, коллективный характер принятия базовых политических решений по операциям) положениям Устава ООН относительно прав и полномочий региональных межгосударственных организаций в самостоятельном проведении МТО в своих регионах;
- акцентировать готовность России и других государств СНГ к дальнейшей интернационализации этих МТО, в частности, обращать внимание на прецедент обращения президентов пяти государств СНГ (включая Россию) к Генеральному секретарю ООН в 1995 году с просьбой о развертывании не только наблюдательной, но и полномасштабной военной МТО ООН в Таджикистане;
- использовать прецедент привлечения официальных представителей ООН, ОБСЕ и Организации Исламская конференция к выработке и подписанию Мирных соглашений 1997 года по Таджикистану для международной легитимизации миротворческих усилий СНГ;
- признать несоответствие ряда элементов в действиях российских вооруженных сил на ранних этапах вмешательства в оба конфликта критериям международного миротворчества; проводить четкое различение между начальными стадиями, когда действия российских военных осуществлялись не по международным мандатам, и собственно стадиями миротворческих операций;
- применительно к операции в Таджикистане провести четкое разграничение тех действий российских контингентов, которые относятся к реализации мандата КМС, и тех, которые осуществляются вне КМС (в том числе контингентами пограничных и иных подразделений);
- направить дополнительные дипломатические усилия для активизации вклада иных, помимо России, государств СНГ в практическое осуществление региональных МТО и конфликтное урегулирование в данных регионах.
Международно признанным направлением российского участия в международной миротворческой деятельности является участие российских военных контингентов в МТО ООН в бывшей Югославии (операции UNPROFOR, IFOR/SFOR, KFOR). Целесообразно дальнейшее увязывание подготовки и проведения миротворческой деятельности в бывшей Югославии и в конфликтных регионах СНГ в единый комплекс:
- подготовка миротворцев для Югославии и СНГ по единым программам в единых учебных центрах,
- ротация части российских контингентов между операциями ООН и операциями в конфликтных регионах СНГ,
- использование для миротворцев в конфликтах на территории СНГ правил применения военной силы, инструкций, тактики и процедур, применяемых в миротворческих силах ООН.
В конечном счете правильным было бы реализовать решение о выделении в составе Вооруженных Сил РФ особого контингента Миротворческих сил, который прошел бы особую подготовку с использованием международных программ, имел бы организацию и структуру, штатное и дополнительное вооружение и технику, соответствующие задачам осуществления разнотипных миротворческих операций в конфликтных регионах как во взаимодействии с контингентами других стран в составе сил ООН, так и на территории новых независимых государств во взаимодействии с ВС других стран Содружества
Миротворческая деятельности на территории СНГ должна найти свое международное признание как самостоятельная ветвь, направление международного миротворчества. Этого вряд ли возможно добиться неоправданным обобщением и попыткой подведения всех действий в конфликтных регионах СНГ под расширительно понимаемое миротворчество. Однако то, что возможно и целесообразно сделать с точки зрения утверждения интересов России как ведущей региональной державы, это точно дифференцировать деятельности в разных конфликтных регионах СНГ по способам, субъектам, правовой основе и направить усилия на утверждение концепции регионального миротворчества, СНГ, соответствующего принципам ООН.

Об авторе:
Александр Иванович Никитин, директор Центра политических и международных исследований